2021年3月30日在河北省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議上
省十三屆人大常委會第二十二次會議:
現就《唐山市防災減災救災條例》(以下簡稱《條例》)作說明如下:
一、制定《條例》的必要性
防災減災救災工作事關人民群眾生命財產安全,事關改革發展穩定大局,是防范和化解區域風險工作的重中之重。加強地方防災減災救災綜合立法,填補國家立法空白,對于提高防災減災救災工作法治化、規范化、現代化水平,預防和減少自然災害的發生,提高防災減災救災能力,保障人民生命財產安全,具有重大意義。
(一)制定《條例》是貫徹習近平總書記防災減災救災新思想新理念新要求的重要舉措。2016年7月28日,習近平總書記親臨唐山視察,稱贊唐山是一座英雄的城市,唐山人民是英雄的人民。總書記在唐山首次提出防災減災救災工作“兩個堅持”、“三個轉變”的新思想新理念新要求,即:“堅持以防為主、防抗救相結合,堅持常態減災和非常態救災相統一,努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變,從應對單一災種向綜合減災轉變,從減少災害損失向減輕災害風險轉變,全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力”。以總書記防災減災救災新思想新理念新要求為根本遵循,加強防災減災救災立法,是唐山感恩總書記的親切關懷,增強“四個意識”、堅定““四個自信””、做到“兩個維護”的具體行動。
(二)制定《條例》是貫徹落實黨中央和省、市委防災減災救災重大決策部署的必然要求。2017年7月中旬,中共中央辦公廳會同有關部門組成回訪組,就我省貫徹落實習近平總書記2016年7月視察唐山時的重要講話及指示精神,開展防災減災綜合立法,編制實施綜合防災減災規劃等進行回訪。7月16日,省委辦公廳、省政府辦公廳《關于貫徹落實習近平總書記重要批示精神切實做好防汛抗洪搶險救災工作的緊急通知》中要求:“要完善法律法規,搞好防災減災救災地方立法,實施綜合防災減災規劃,把防災減災工作納入法治化軌道”。7月17日,唐山市委召開常委(擴大)會議,深入研究部署總書記視察唐山時關于防災減災救災工作重要講話精神的具體措施,提出防災減災綜合立法由市人大常委會列入立法規劃。按照黨中央和省、市委的部署和要求,開展防災減災救災綜合立法工作,是地方立法機關的職責所在。
(三)制定《條例》是全面總結唐山四十多年來防災減災救災工作經驗做法的迫切需要。一直以來,唐山市委、市政府高度重視防災減災救災工作,領導全市人民開展了一系列抗災、救災和災后恢復重建活動,積累了許多寶貴經驗,迫切需要將之以地方法規的形式上升為制度成果。2008年,唐山市政府出臺了《唐山市地震安全性評價和抗震設防管理辦法》,對規范建設工程的防震設防起到了重要作用。為防御和減輕地震災害,保護人民生命財產安全,2010年市人大常委會制定了《唐山市防震減災管理條例》,2014年修訂為《唐山市防震減災條例》。為深入貫徹落實習近平總書記關于防災減災救災工作重要指示精神,2019年唐山市委、市政府制定出臺了《關于深入落實習近平總書記指示進一步高質量做好防災減災救災工作的意見》,為防災減災救災立法打下了堅實的實踐基礎。制定《條例》,積極穩妥先行先試,有利于在國家專屬立法權外、國家尚未立法的領域發揮立法“試驗田”作用。
(四)制定《條例》是破解當前唐山防災減災救災工作中存在主要問題的現實需要。當前唐山防災減災救災工作中存在的主要問題:一是各級人民政府及其有關部門的職責有待進一步理順和明確,防災減災財力投入不夠到位,防災減災宣傳教育不夠普及;二是自然災害風險防范理念尚未全面建立,重救災輕減災思想仍然存在,應對各種自然災害的協調管理機制尚不完善;三是基層防災減災救災工作社會力量和市場機制作用尚未得到充分發揮;四是災害信息共享和資源統籌能力還有不足,城鄉建筑和基礎設施設防水平還有待提高。為解決防災減災救災工作存在的現實問題,制定一部有針對性、操作性和創新性的綜合性地方法規,十分必要。
二、《條例》制定過程和依據
制定《條例》,市委高度重視和支持,市人大常委會積極發揮主導作用,強力予以推進。《條例》于2018年列為調研項目,2019年列為預備項目,2020列為正式項目。市政府及相關部門主動擔當作為,調研起草、修改完善,有力促進了《條例》的制定。2020年10月,市政府將《條例(草案)》提請市人大常委會審議,經兩次會議審議,《條例(草案)》于12月28日獲市十五屆人大常委會第三十七次會議全票通過。
一是深入開展可行性調查研究。市人大常委會法工委按照市人大常委會黨組的安排部署,著重從開展防災減災綜合立法的背景、必要性、可行性以及我市防災減災救災組織體系、易發多發的自然災害種類、防災減災救災工作中存在的主要問題等方面進行了深入調查研究,重點對立法依據、理論基礎、經濟基礎、技術基礎、經驗基礎、法律基礎等進行全方面研究分析,向市委提交了開展防災減災綜合立法先期研究情況的報告,為《條例》的制定奠定了堅實基礎。
二是聘請專業團隊參與法規起草。為確保立法質量,充分發揮專家學者和智庫作用,市應急管理局與第三方合作機構――河北大學簽訂立法項目委托協議,聘請有關專家參與法規文本起草。河北大學立法調研組來唐山調研,圍繞立法框架以及目前我市防災減災救災工作職責劃分、災害預防機制建設、監測預警體系建設、基層應急救援能力和隊伍建設、應急物資儲備體系建設等17個方面與全市應急管理系統以及市直有關部門進行了溝通交流,并深入遵化市、樂亭縣以及豐南區等重點縣(市),圍繞10方面的課題進行了座談,實地查看了村(居)災害預警、宣傳教育、應急演練以及物資儲備等情況,掌握了第一手材料。
三是廣泛征求社會各方面意見。法規文本起草完成后,市應急管理局會同市司法局多次協調調度,完善修改,形成了征求意見稿,在中國唐山網站全文刊發,向社會征求意見,同時,印發各縣(市、區)政府和市政府相關部門廣泛征求意見。之后,市人大常委會法工委、市人大社會建設委員會、市司法局、市應急管理局、河北大學立法項目團隊集中辦公,對《條例(征求意見稿)》進行了修改完善,形成《條例(草案)》。為了提高立法質量,主動學習借鑒外地防災減災救災管理工作經驗和立法經驗,前往四川省綿陽市、雅安市進行了學習考察,并深入部分縣(市、區)召開座談會,聽取基層單位意見和建議。召集市工信、水利、財政、行政審批等部門對基本內容和重點問題進行了研討,對《條例(草案)》再次進行了修改完善,確保《條例(草案)》更加符合實際。
四是發揮常委會組成人員和代表立法主體作用。《條例(草案)》先后提請唐山市第十五屆人大常委會第三十六次會議、第三十七次會議進行了兩次審議。常委會組成人員認真審議,提出了許多修改意見。會后,根據常委會審議意見對《條例(草案)》進行認真修改,并印發各縣(市、區)人大常委會、立法聯系點再次征求代表和社會各界意見,對反饋意見建議逐條研究,認真吸收完善,發揚了民主,凝聚了共識。
制定《條例》主要依據《中華人民共和國突發事件應對法》《自然災害救助條例》《中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》(中發〔2016〕35)、《國家綜合防災減災規劃(2016―2020年)》以及《中華人民共和國防震減災法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國公益事業捐贈法》《地質災害防治條例》《氣象災害防御條例》《森林防火條例》《河北省突發事件應對條例》等相關法律法規,參照和吸納了《突發事件應急預案管理辦法》《河北省自然災害救助辦法》以及應急管理部、河北省等有關文件精神,還學習借鑒了山東、廣東、貴州等地立法經驗。
三、需要說明的主要問題
《條例》共7章51條,主要內容包括總則、預防與應急準備、監測與預警、應急響應與處置、災后救助與恢復重建、法律責任、附則,需要說明的主要問題為:
一是明確防災減災救災立法基本原則。《條例》第三條明確“防災減災救災工作貫徹以人民為中心的發展思想”,將習近平總書記2016年視察唐山時關于防災減災救災工作“兩個堅持”、“三個轉變”的重要指示落實作為基本原則。
二是健全完善防災減災救災體制機制。根據《中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》,《條例》第四條明確“防災減災救災工作實行黨委領導、政府主導、部門聯動、社會力量廣泛參與的體制機制”,明確了各級人民政府防災減災救災委員會和各自然災害專項指揮機構的職責,還特別規定了防災減災救災委員會“域外重特大自然災害的援助工作”職能,以便及時高效地“統一領導、組織、協調”開展對外援助工作。
三是著力構建自然災害風險預防機制。落實習近平總書記“三個轉變”新理念,《條例》在第二章強化自然災害風險管理理念,規定了開展自然災害普查、建立數據庫、進行風險評估、編制風險區劃圖等內容,還特別強調了老舊房屋改造、城市防澇、沿海風暴潮防御能力的提升。貫徹習近平總書記2018年10月10日在中央財經委員會第三次會議上關于大力提高我國自然災害防治能力的講話精神,并借鑒《山東省自然災害風險防治辦法》,《條例》第十五條規定要加強災害風險調查和重點隱患排查工程、生態系統保護和修復工程、自然災害監測預警信息化工程、自然災害防治技術裝備現代化工程等10個自然災害防御工程建設,提高自然災害防御能力。
四是全面構建自然災害應急準備體系。充分的應急準備是成功應對災害的前提。《條例》在第二章明確了應急預案的制定主體和修訂情形、應急演練的主體、方式及周期。規定要分層次構建綜合性、專業性和基層應急救援隊伍體系,整合災害信息員隊伍。規定了應急物資管理平臺、儲備庫和儲備點的建設,鼓勵和引導村居、企事業單位及居民個人自儲。
五是健全自然災害風險監測與預警制度。自然災害的防范與應對有賴于及時、準確、全面、權威的信息。《條例》第三章著力加強自然災害監測預警體系一體化建設,規定了建設全市統一的自然災害監測預警信息平臺,統籌共享各類災害監測預警信息;建立自然災害風險會商和預警信息發布制度,明確了預警信息內容,細化了預警措施。
六是強化應急響應與處置措施。自然災害的應急響應與處置既要強化各級政府及其相關部門的職責,也需促進社會力量的參與,形成合力。《條例》第四章規定了要建立健全搶險救災應急聯動機制和應急保障機制,并結合各類自然災害應對經驗,細化列舉了十項應急處置措施;各級人民政府要建立新聞發布制度和輿情應對機制,規定災害發生后,及時通過召開新聞發布會、記者招待會等方式向社會通報情況,并根據輿情動向發布權威信息,回應社會關切,提高社會輿情的引導能力。
七是健全災后恢復與重建工作制度。總結吸納國內外救災及災后重建工作和管理經驗,《條例》第五章規定了應急救助、過渡期救助和冬春救助措施,同時關注災民心理恢復,規定了組織開展心理危機干預和心理援助等服務。明確了編制災后恢復重建規劃、征求災民意見的工作機制。《條例》第四十四條對“單位和個人參與自然災害救助捐贈、志愿服務等活動”做了專門規定,進一步明確了自然災害救助款物和定向捐贈款物的使用規定。